坚持科学合理用地积极促进乡村振兴发展

乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代后“三农”工作的重大战略部署,是决胜全面建成小康社会的重大历史任务。在乡村振兴总体目标中,产业兴旺是重点与基础。土地作为社会生产的基本要素,在实现产业兴旺目标中起着关键性的支撑作用。我局在开展科学合理用地促进乡村振兴发展工作过程中存在的土地方面问题和建议：

一、现行的土地用途管制与供地政策难以适应需求

（一）作为农业产业化和农业转型实践的升级版,推进农村一、二、三产业融合是促进农民就业增收的重要途径。一、二、三产业融合下的农村新产业新业态发展,对生产要素的配置提出了新要求,对现行的用地政策带来了新挑战。一方面,给现行单一产业设置的用途管制制度带来较大冲击。另一方面,新业态用地还造成了部门间管理的争议。如依托农业园区建设的农家乐及一、二、三产业融合的设施,农业部门认为属于农业生产行为,土地为农用地;国土部门则认为,虽然依托农业生产,但实质属于二、三产业,是建设用地承载的功能,应按建设用地管理。

（二）耕地保护政策的实际实施效果不佳。实行“最严格的耕地保护”制度,先后制定了基本农田保护制度，但耕地保护的实效并不乐观,完善耕地保护机制,提高耕地保护实效,严守耕地红线,建设生态粮仓,创新农地使用制度是乡村振兴中农村产业发展的土地使用制度供给的一个基本要求。

二、村土地利用规划滞后于社会需求

（一）村土地利用规划是统筹区域基础设施建设与产业布局、居民点体系建设的“蓝图”,是实现农村社会经济各项建设协调、可持续发展必不可少的用地保障。然而,中国的村土地利用规划却长期滞后,虽然随着新农村建设目标的提出,2017年原国土资源部印发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》,鼓励在有条件的地区开展村土地利用规划编制工作,但村土地利用规划总体上还处于起步阶段,其编制水平难以满足社会发展的需求,不能很好地针对各地独具特色的自然资源、区位条件与人文环境进行规划,导致规划的可操作性不强,缺乏生命力而难以发挥应有的调控作用。

（二）农村土地节约集约利用及环境友好利用的约束机制尚未建立。要发展资源节约型和环境友好型的农村“绿色”产业,就离不开农村土地节约集约利用和环境友好利用的约束机制。由于农村土地使用制度建设远落后于城市,农村土地节约集约利用存在土地制度的供给不足、土地政策制定中的制度模糊、政策执行中的制度异化等突出问题,这也是造成目前农地细碎化、农村建设用地大量闲置或低效利用的一个重要原因。

建议：加强产业用地的制度供给,规范用地行为。当前农村新产业新业态发展用地保障之所以是一个社会关注的问题,是因为现行农村土地使用制度难以适应实际的需求,地方国土管理部门迫于没有供地的具体政策依据,“依法用地难度大”。尽管《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》,针对农村一、二、三产业融合发展的用地保障,明确了要安排一定比例年度土地利用计划,专项支持农村新产业、新业态和产业融合发展,但相对于复杂的现实需求,其可操作性并不强,需要制定一系列用地保障政策,加强制度供给。依据《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》、《划拨用地目录》，严格执行具体项目供地标准，提高土地综合利用水平。截至目前，完成新平县第一小学改扩建项目一期工程、新平县第三中学建设项目、新平县戛洒花腰傣旅游特色小镇建设项目旺海路及配套设施工程等21个建设项目70.1732公顷的划拨供地，划拨价款6796.7155万元。

三、农村产业用地监管工作存的困难和问题

问题：一是农村产业多样化、复杂化的新型用地，监管尺度较难把握。一方面，农业农村发展用地违法违规问题易发多发且难以整改纠正。因为用地主体多为农民或农村集体组织，依法用地意识总体不强，财力一般也较弱，难以承担违法违规用地的整改代价。其次，农业农村发展用地的创新性、复合性、不稳定性增加了监管难度。复合型用地形态大量出现，集农、工、商、科、教于一体，“农”与“非农”界限趋于模糊，宗地内部结构复杂化，以现有的土地利用分类标准难以定性，现有监管体系不能很好地适应。另一方面，农村土地资产价值显化加剧了维护权益的压力。农业农村发展吸引大量城市工商资本、社会资本进入，通过流转土地、租赁或利用民宅等方式从事现代农业、乡村旅游等经营活动，使得农村土地相关权益关系更加复杂，权属纠纷增多，对现有宅基地管理形成冲击。再一方面，农村土地管理缺位、错位、不到位问题不同程度存在。对农业农村发展用地消极保障、消极监管，任其“野蛮生长”；有的地方在执行农业农村发展用地支持政策上有偏差，把设施农业、农村道路等相关用地政策用在解决项目用地、园区路网等非农建设上；有些地方对设施农用地、旅游用地等实际利用情况缺少有效监管，存在擅自改变用途、以设施农业名义搞非农建设等情况。二是国土资源管理部门人员较少，还有一所一人的状况没有得到解决，国土资源执法监察队伍不同程度的存在体制不顺、人员不足、交通工具短缺等问题。三是国土资源监管共同责任机制没有得到较好落实，各级各有关部门配合不够。

建议：一是对与农业生产直接相关的畜禽养殖、晾晒烘干、临时存储、农机具存放等用地按“农业建设用地”管理，简易审批、严控规模、定期核验。二是对服务本村居民的文体设施、环境设施、乡村道路等，按“农村建设用地”管理，以盘活存量为主，严控新增用地。三是对乡村旅游、健康养老、农产品深加工和交易等涉及经营性建设用地，按“非农建设用地”管理，严格农转用审批。四是针对田园综合体、农业示范园等内部结构较为复杂的用地形态，探索实施整体管理，严格管控宗地内建设用地面积上限和耕地面积下限，允许使用权人在一定范围内调整用地布局。五是加快补齐农村土地管理“短板”，实现城乡土地管理能力均衡。扎实推进农村土地确权登记发证和村级土地利用总体规划编制工作，加快构建以土地权属管理为核心、以土地规划为依据的农村土地管理体系。六是充分应用信息化、视频监控、人工智能等现代技术，创新农村土地监管方式，不断提升精细化和动态跟踪管理能力；建立耕地状态评估标准和相关制度规程，对乡村旅游、“农光互补”等非正常利用状态的耕地，定期开展评估核验。七是规范完善农村土地流转、租赁、托管、入股、出让入市等土地供应方式，监测土地收益水平，建立健全相关的税收调节机制。