新时代土地储备制度面临的问题与对策

来源：中国自然资源报

2016年出台的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确提出对土地储备机构职能和筹融资方式进行调整，由此开启了土地储备制度的重大转型变革。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》进一步规范了土地储备融资行为，彰显了以推行项目收益和融资自求平衡的地方政府债务管理新理念。
    一、当前土地储备工作面临的问题
    当前土地储备工作面临着一些新问题，主要表现在以下几个方面：1、对土地储备的新价值认识不够。有的地方政府认为，土地储备主要是经营土地、以经济利益最大化为目标。土地财政的意识依然浓厚，对土地储备的公益性认识不足。
    2、部分地区土地储备运作不规范。有的地方储备土地入库标准偏低，供地时未完成地块的前期开发没有满足必要的“通平”要求，土地产权关系不够清晰。部分地区不按要求编制年度土地储备计划或不顾本地区实际情况，扩大土地储备规模，造成定量的拟收储土地无法顺利入库。
    3、土地储备资金和融资管理亟待规范。在资金来源上，一些地区财政拨款数额不稳定，土地收益基金的建立和使用情况不理想，土地储备资金得不到有效保障。以云南省为例，全省2018年土地储备资金需求2124亿元,2018年预计能取得的财政资金323亿元，当前自有资金33亿元，财政部分配给云南的2018年土地储备专项债券额度157亿元，土地储备资金缺口较大。

    4、土地储备政府购买服务及政府采购不规范。依据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》要求，各地都在积极探索土地储备政府购买服务及政府采购工作。但因为缺乏相关规范管理制度，操作起来难度较大。此外，土地储备专项债券管理和使用的有关操作程序要进一步规范统一。

    5、土地储备协调机制尚未建立。目前各级土地储备中心基本上处于各自为政的状态，省、州(市)县之间很少有业务联系，所以有必要建立土地储备机构上下级协调机制，地方土地储备中心与规划利用、征转、耕保、地箱(不动产登记)等部门内部协调机制也须进一步完善。同时，土地储备委员会成员单位沟通协调不够，导致适时研究解决土地储备工作中的问题不及时。
    二、对策与建议

1、解决好土地储备资金需求问题。土地储备专项债券是今后土地储备融资的主要来源，要认真遘选做实项目。专项债券要“先有项目、后有额度”，确保下达额度当年可发行，严格控制债券资金结转结余，避免债券发行流标触发重大债务风险事件和债券资金闲置。申报债券项目应当符合土地利用总体规划和城乡规划，已确定项目土地的规划用途和规划设计条件，应当有稳定的预期偿债资金来源同时，项目应纳入当地土地储备计划，并已开展土地储备工作，本级政府已投入部分收储资金。

由于土地储备资金需求量较大，通过政府性基金预算和发行地方政府土地储备专项债券难以解决的，可通过办理政府购买服务和政府采购等有关手续，充分发挥各级土地储备运营公司作用，明确承接主体，引进社会资本，支付一定的服务费用。

2、做好重点项目的土地储备。所谓重点项目是指党中央、国务院确定的精准脱贫、生态文明建设和环境保护、乡村振兴、农村人居环境整治、深度贫困地区贫困村提升工程等重点领域以及“一带一路”建设等国家重大区域发展战略的项目。以云南省为例，全省要紧紧围绕国家“一带一路”建设规划、布局和目标，加快以区域性国际经济贸易、科技创新、金融服务和人文交流为重点，面向南亚、东南亚辐射中心建设，做好土地储备工作。

3、调整土地储备收益分配方式。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力，必然导致商业用地和住宅用地比例下降，基础设施用地、公益事业用地和工业用地比例上升，扣除各项土地计提基金、土地储备及前期开发成本，土地储备纯收益大大减少，土地储备能实现片区(区域)收支平衡略有收益就算比较好的。

市、县国资源主管部门作为统一组织土地供应单位，须对土地出让总收入实行专户管理，及时支付各项土地计提基金、土地储备及前期开发成本优先支付土地储备专项债券。积极推动上级土地储备机构与下级土地储备机构开展合作储备，对土地储备债券进行有效监管和使用，防止资金被挪用到与土地储备无关的其他项目上。

4、建立土地储备协调机制。要做好新时代的土地储备工作，须要建立部门之间、上下之间、内部之间的协调机制。首先，须完善土地储备委员会工作规则。进一步明确土地储备委员会及其办公室工作职责，明确发展改革、国土资源、财政、住房和城乡建设、环境保护、农业、林业、审计、国资委人民银行等成员单位按照各自职责做好土地储备相关工作。其次，须建立土地储备机构上下级协调机制加强省、州(市)、县上下联动，通过合作储备等形式，发挥省、州(市)土地储备机构在业务指导政策支持和资金筹集等方面的优势。下级土地储备机构要主动汇报争取支持，做好征地拆迁、前期开发、供地发证等工作，上下联动形成一盘棋，推动土地储备工作积极健康协调发展。再次，须建立国土资源内部协调机制。土地储备中心(土储办)要主动与规划、利用、征转、耕保、地籍(不动产登记)等部门沟通协调，形成合
力，积极推动土地储备工作。
    5、加强土地储备机构干部队伍建设。要以开展质量提升年为契机，全面加强土地储备机构干部队伍能力素质建设，切实提升工作质量和水平。加强看齐意识，坚持问题导向，认真贯彻落实中央各项决策部署，开展严肃认真的党内政治生活，强化党风廉政建设和党内监督，防范廉政风险。