创设“农民房屋使用权”的可行性

来源：中国自然资源报

农村房屋使用权和所有权相分离，匹配宅基地“三权分置”，这一路径在法理上和实践中的可行性具体表现在：

社会主义公有制背景下的物权体系尚在完善中。当前我国的物权概念、理论基础系来自于西方国家尤其是大陆法系德国物权法的移植和继受。西方私有产权制度与我国社会主义公有制的大背景并不相同，我国推进社会主义市场经济的实践也无经验借鉴。当前自然资源管理领域的物权理论建设仍然滞后，所有权虚置现象普遍，有偿使用制度不健全。《中华人民共和国物权法》虽以专章规定宅基地这一特殊用益物权，但同时规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，为宅基地制度改革留下空间。当前的物权理论正从强调所有权向注重利用方向转变，且正值国家探索农村土地制度改革，修改完善《中华人民共和国土地管理法》之际，在立法实践上，完善《中华人民共和国物权法》中农房和宅基地的权利既可行也很有必要。

2018年中央1号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，明确了“农民房屋使用权”的概念。笔者认为，这一提法虽不能定性为今后法律修改的范本，但也可作为改革中完善物权体系的探索空间。在当前和今后一段时期，农村住房和城市住房在权能、流转范围和管理方式方面仍然会有较大差别，城市居民仍然不能在农村买卖房屋，因此，在宅基地“三权分置”改革中，要求农村住房完全照搬城市房地产的做法并不现实，最适合的或许是结合当前乡村振兴时期宅基地的功能定位，走出一条新的道路。

 “农民房屋使用权”契合用益物权的特征。用益物权大致具有4大特征：一是用益物权是一种限定物权，只能在一定范围内，对标的物享有占有、使用和收益的权利。二是用益物权是以使用收益为目的限定物权。三是用益物权的享有和行使以对物的占有为前提。四是用益物权主要以不动产为标的物。动产物权以占有为其公示方法，不动产物权以登记为其公示方法。从上可见，“农民房屋使用权”基本契合上述特征，有成为用益物权的法理基础。在实践操作中，需要扩展宅基地使用权的收益权能，匹配房屋使用权。流转完成后，在宅基地资格权人原不动产登记中注明流转事项，在流转期限内其宅基地和房屋不再享有抵押、出租权能。同时，为落实中央相关要求，在农民房屋使用权流转的用途上应当作出限制，主要用于农村新产业新业态等经营用途，并纳入产业项目管理。

创设“农民房屋使用权”具有较强的群众认知基础。在我国历史长河中，典权都是中国固有物权制度，农户遇到急需资金或生活困难无其他解决办法时，以设立典权作为替代。出典人将自己所有的房屋交付典权人占有使用收益，以换取相当于卖价的金额，而保留该财产的所有权，待日后有能力时可以原价赎回。但《中华人民共和国物权法》制定时将典权的主要目的定位为融资，依据《合同法》《担保法》等法律的规定，房产可以通过抵押、出租、约定买回等多种渠道融资，再规定典权的实际作用不大，因而没有入法。笔者认为，在城市住房领域，设定类似于典权的做法确实不必要，但在农村住房当前的现状下，创设类似于房屋典权具有占有、使用和收益权能的“农民房屋使用权”，并在赎回等环节予以无偿收回或作价收回等合同管理的改进，对此农民群众在认知上是熟悉的，也是可以接受的。