国土空间规划体系的重构

来源：中国自然资源报

1、现行规划的情况

主体功能区规划：主体功能区规划主要是突出区域发展的总体要求，针对不同的功能区域，制定了不同的工作重点、战略性空间布局安排，对区域内其他专项规划具有较强的宏观指导性和约束性作用。其优势在于对区域国土空间开发进行宏观指导，依据指标对区域进行管控，建立负面清单进行管理，建立绩效考评办法，是政府宏观决策的体现。但主体功能区规划指标并没落实到具体地块，在空间布局上指导性较弱，空间上缺乏规划执行的抓手。

土地利用总体规划：土地利用总体规划优势在于对耕地特别是基本农田保护、建设用地指标管控发挥了重要作用。采用全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）5级规划管理体系，各项土地利用规划指标层层分解，有利于指标管控和落实国家意志。但土地利用总体规划的刚性较强、弹性较弱，一些不可预见的线性工程和独立选址项目难以落地，并且空间规划布局受地方领导决策影响较大。

城乡规划：城乡规划在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理配置，明确城市的性质、规模和发展方向，各类城乡建设用地的安排，对于城乡建设用地内部结构优化、基础设施建设、城乡建设用地布局作用明显。但城乡规划更多关注城市发展，以人定地，往往导致城乡建设用地呈现扩张态势，一定程度上加剧了城乡发展的无序扩张。

2、规划重构思路管理体系：首先，夯实规划法律基础。建立健全国土空间规划法律体系，尽快研究出台统一的上位法律《国土空间规划法》，明确国土空间规划法律地位，形成统一共识的国土空间规划规则。界定国家、省、市、县4级国土空间规划职能，构建规划实施保障体系。

其次，重构层级管理机制。国家、省级应强化对约束性指标管控，市、县级在落实上级规划下达约束指标的基础上，可自主选择设置需要的规划指标，体现地方发展特色、生态文明建设和功能引导要求。生态保护红线和永久基本农田红线都是不可逾越的保护红线，应建立最严格的管制及保护措施，全部由省级监管。

再次，统一国土空间规划管理信息平台。加快现行土地分类体系重构，建立统一的用地分类标准，形成统一规划底图，运用云计算、大数据等互联网信息技术，以自然资源、测绘地理等各类数据为基础，聚合集成政府和社会各类国土空间相关数据，集成不同行政层级、行业空间规划数据库、模型库、专家知识库，建立统一的国土空间规划管理信息平台。

地方规划编制理念创新：一是在省级层面开展省域范围1:1万尺度的基础性评价（资源环境承载力评价和国土适宜性评价），明确全省范围资源环境承载能力和短板要素，明确适宜农业、生态和城镇建设的区域分布。二是允许预留一定弹性指标，例如：对城镇块状用地，允许在城镇开发边界内留有20%左右指标的弹性，类似土地利用总体规划的有条件区；对农村居民点、旅游等点状用地和交通基础设施等线状用地给一定弹性，灵活布局，不落在图斑上。三是管制措施应吸纳自然生态空间用途管制的内容，将用途管制落实到所有国土空间，强化规划管制，并制定有关配套政策，如生态补偿政策等。