新平县农村一二三产业融合在土地用地方面临的困难和问题

新平县农村一二三产业融合在土地用地方面临的困难和问题

（一）近年来，新平县农业加工型企业如雨后春笋般涌现并蓬勃发展，一、二、三产业融合发展方面取得巨大成效，但仍然存在很多亟需破解的难题和问题，尤其是土地用地方面的问题。例如：新平一二三产业融合发展的典型金泰果品有限公司是一家以冰糖橙种植、初级包装及加工、储运和销售为一体的农业加工龙头企业，也是新平县内年产值上亿元的规模以上工业企业。其建一个初级包装及加工的厂房和其他配套设施，需要到国土部门办理用地相关手续，可能受用地指标的影响，项目可能进展缓慢甚至停工。一是非农用地指标紧张、供给不足。国土部门要求农用地转工业用地必须采取“招拍挂”（招标拍卖挂牌方式）公开确定土地价格和土地使用权人，直接造成土地使用审批手续难、环节多、耗时长、费用高。二是当前工业用地的标准界定范围过宽。除养殖房被列为农业用地，工厂化种植、设施农业、收购储存农户农产品的仓库、厂房、地面硬化、修路等均被视为工业用地和建设用地，而农业经营主体在建设加工厂房、仓库、产品收购点和冷库等其他必备设施时，审批手续难、申请费用较高。此外技改、扩建、搬迁征地时用地难，土地使用证办理更难。

例如：云南滇橙柑桔产业集团结合新平实际，计划在县内建设一个柑橘果品采后分选、交易、包装、仓储及物流的农产品物流园，选址漠沙镇河口村，规划面积23.03万平方米，约345.47亩。分两期实施，一期规划面积97929.04平方米，约146.89亩；二期规划面积103477.29平方米，约155.21亩。云南滇橙柑桔产业集团在办理土地相关手续时，因无法完成调规，导致企业2017年无法按计划开工建设。建议相关部门加大配合力度，减少办理土地相关手续的时间。

在扩大建设用地规模情况下，建议国土部门放松对农村一二三产业融合发展的项目用地审批权和审批环节。同时，调整用地规划时，向农村一二三产业融合发展的项目倾斜，优先考虑加工厂房、仓储、冷库和养殖业圈舍等建设用地。         

（二）农民专业合作社和家庭农场发展方面

国家支持和鼓励农民专业合作社和家庭农场发展，但由于农民专业合作社和家庭农场分散分布，一些农民专业合作社和家庭农场的农产品初加工面临用地问题。

例如：新平戛洒竹园竹子种植专业合作社，自2009年10月成立以来，按照“民办、民管、民受益”及“自愿、互利、民主、平等”的原则，发挥戛洒镇交通便利，环境优美、生态、环保、农产品无污染的自然资源优势，引导社员种植竹子，并组织毛竹初加工、销售，但面临加工场地问题。在推进一二三产业融合发展方面，非农用地指标紧张、供给不足，除养殖房被列为农业用地以外，地面硬化和工厂化种植、设施农业、收购储存农户农产品等用地均被视为工业用地和建设用地。而需要随地生产加工的农民专业合作社和家庭农场因用地规模小，不在规划区，难以得到或及时得不到土地供给。

（三）关于新平县养殖用地存在的问题

新平县是典型的山区农业大县，养殖业是全县农业和农村经济的主导产业，是农业增产、农民增收的重要途径。近几年来，随着县农业扶持政策的支持，农民发展养殖业越来越多。

1.新平县养殖现状

2016年新平县养殖大户756户，养殖扶持贴息贷款1.2亿元。2016年，牛出栏7.16万头，肥猪出栏44.14万头，鸡出栏484.48万只，羊出栏8.04万只，实现肉蛋总产量5606.7万公斤，实现畜牧总产值13.32亿元。

2.存在的问题

设施农业建设项目要与农业产业发展规划和土地利用总体规划相统一，大部分养殖业申请人选址位于所在村庄周边，村庄周边土地现状看似山坡地、荒地，但在新平县土地利用总体规划上，村庄周边的土地大部分已被划为基本农田。按照《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农用地健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件规定：“各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”，有的申请人养殖选址在基本农田的，按规定不予办理，这就从一定程度上影响了部分养殖业的发展。

（四）新平县旅游产业发展在农村一二三产业融合在土地用地方面面临的困难和问题

随着新平旅游产业的快速发展，其土地使用面临的新情况、新问题亟待破解，一是规划衔接不足，一些旅游建设项目难以落地。部分景区旅游公共服务设施建设不足，新建设施用地需求开始凸现。二是用地政策系统性不够。旅游业是综合性产业，涉及土地用途和权利类型复杂多样。日前，国土资源部联合住房城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号，下称《意见》）。《意见》积极保障旅游业发展用地：（一）有效落实旅游重点项目新增建设用地，（二）支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目，（三）依法实行旅游业用地分类管理制度，（四）多方式供应建设用地，（五）加大旅游厕所用地保障力度，（六）明确旅游新业态用地政策。文件的实施，将对推动旅游业健康快速发展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力产生积极作用，特别是对促进新平县旅游产业融合较大的有事。

发展建议：

急需建立有效的规划衔接机制。依据《土地管理法》、《旅游法》等相关法律规定，按照新平县资源和生态保护、文物安全、节约集约用地原则，加快新平县旅游发展规划，并做好与土地利用总体规划、城乡规划、风景名胜区规划、环境保护规划等相关规划衔接工作，从而奠定旅游业发展依法、依规划用地的基础。

（五）新平县农村一二三产业融合发展在林业用地方面存在的困难和问题   

一是虽然国务院以国办发〔2015〕93号文件对关于推进农村一二三产业融合发展提出了指导意见，但当前省级以上林业行政主管部门还未有相关政策文件或措施配套出台，对具体工作的指导意见不明确，在保障用地需求方面没有进行明确规定，项目征占用林地仍然只能按照现有相关规定执行。

二是部分农村一二三产业融合项目存在抢占林业资源、缺乏竞争，导致资源过度开发，环境破坏严重。就新平县来看，如：在林下开展养殖业、种植业的经营，初期对林业环境影响不明显，但当发展到一定规模后对原生植被的生境将造成破坏，给林业管理部门在行政管理过程中造成了极大压力。

三是旅游开发过度依赖自然景观，缺乏深度开发利用，导致面大、利用率低下，也使林地资源承载超限，极易对环境造成破坏。